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備受矚目的環(huán)境保護(hù)稅將于2018年1月1日在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)始正式實(shí)施，將強(qiáng)化企業(yè)治污減排的責(zé)任，促進(jìn)綠色發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)，有望成為環(huán)境治理的一大利器。那么，環(huán)境保護(hù)稅究竟將如何助力于生態(tài)環(huán)境保護(hù)，破解污染圍城困境呢？
污染圍城、生態(tài)環(huán)境退化是當(dāng)前環(huán)境保護(hù)工作的最大挑戰(zhàn)，也是建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文明和美麗中國(guó)的主要瓶頸，如何遏制各種污染排放的增長(zhǎng)勢(shì)頭，如何改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量是當(dāng)前各項(xiàng)環(huán)保體制改革和政策工具的重中之重。在此，作為環(huán)境經(jīng)濟(jì)規(guī)制最為基礎(chǔ)的政策手段，根據(jù)全國(guó)人大在2016年12月通過(guò)的《環(huán)境保護(hù)稅法》，環(huán)境保護(hù)稅將于2018年1月1日在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)始正式實(shí)施。值得探討的是，環(huán)境保護(hù)稅究竟將如何助力于生態(tài)環(huán)境保護(hù)，破解污染圍城困境呢？
一、污染圍城的真正成因是經(jīng)濟(jì)關(guān)系的扭曲
表面上看，各種污染物的排放與生產(chǎn)及消費(fèi)有著直接的關(guān)聯(lián)，體現(xiàn)為污染密集型的生產(chǎn)模式和消費(fèi)模式造成了生態(tài)環(huán)境困境，但實(shí)際上，在生產(chǎn)與消費(fèi)背后，污染的排放受到了各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系的制約和影響，體現(xiàn)為，在扭曲的經(jīng)濟(jì)關(guān)系下，污染的排放無(wú)法遵循資源最優(yōu)配置的原則，其結(jié)果是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)雙重失衡。就此而言，解決污染圍城困境的核心在于理順幾種主要的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，其中包括地區(qū)間經(jīng)濟(jì)關(guān)系，央地間經(jīng)濟(jì)關(guān)系和產(chǎn)業(yè)間經(jīng)濟(jì)關(guān)系，政府與市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。
以地區(qū)間經(jīng)濟(jì)關(guān)系為例，反映人口、資源、產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)在空間上分布的地區(qū)間經(jīng)濟(jì)關(guān)系，存在某些產(chǎn)業(yè)在某些地區(qū)分布過(guò)于集中的弊病，受地區(qū)間經(jīng)濟(jì)相互競(jìng)爭(zhēng)的驅(qū)使，相應(yīng)地區(qū)不得不走上犧牲生態(tài)環(huán)境來(lái)?yè)Q取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的惡性循環(huán)，并長(zhǎng)期徘徊在價(jià)值鏈的低端生產(chǎn)環(huán)節(jié)。這不僅加劇了地區(qū)間經(jīng)濟(jì)關(guān)系的失衡，同時(shí)也對(duì)生態(tài)環(huán)境形成越來(lái)越大的壓力。譬如，以焦煤為例，每平方公里產(chǎn)量最低的為廣東地區(qū)的121噸，而最高則是山西省，達(dá)到了7836噸。
其次，就央地間經(jīng)濟(jì)關(guān)系而言，主要體現(xiàn)為中央與地方在財(cái)權(quán)、財(cái)力和事權(quán)等方面的關(guān)系。相關(guān)研究顯示，長(zhǎng)期以來(lái)，央地間失衡的經(jīng)濟(jì)關(guān)系是造成生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的根源之一，具體表現(xiàn)在，按照現(xiàn)行的央地經(jīng)濟(jì)關(guān)系，地方政府負(fù)責(zé)環(huán)保事權(quán)，但財(cái)力卻無(wú)法得到保障，其中存在巨大的支出缺口，同時(shí)，在地方政府謀求擴(kuò)大財(cái)力的刺激下，一定程度上放任發(fā)展污染密集型的產(chǎn)業(yè)以獲得財(cái)力。
此外，就產(chǎn)業(yè)間經(jīng)濟(jì)關(guān)系而言，體現(xiàn)為處于價(jià)值鏈不同環(huán)節(jié)上各種產(chǎn)業(yè)之間的依存和競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。在缺乏產(chǎn)業(yè)鏈全生命周期污染排放核算的情況下，產(chǎn)業(yè)間和產(chǎn)業(yè)內(nèi)的低成本競(jìng)爭(zhēng)和依存倒逼企業(yè)過(guò)度利用環(huán)境資源，從而造成產(chǎn)業(yè)間失衡的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。
最后，對(duì)生態(tài)環(huán)境造成影響的還有政府與市場(chǎng)間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。一般而言，政府與市場(chǎng)基于對(duì)不同部門(mén)的功能劃分而確定相互之間的邊界，形成互補(bǔ)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，也就是政府提供公共產(chǎn)品，而市場(chǎng)提供私人產(chǎn)品，生態(tài)環(huán)境保護(hù)顯然是主要從屬于政府供給的范圍，市場(chǎng)也可從提高資源配置效率等方面發(fā)揮保護(hù)環(huán)境的作用。但事實(shí)上，政府與市場(chǎng)之間的邊界模糊，就生態(tài)環(huán)境而言，其結(jié)果是政府和市場(chǎng)都沒(méi)有發(fā)揮各自的應(yīng)有作用，致使污染圍城。
二、環(huán)境保護(hù)稅有助于矯正扭曲的經(jīng)濟(jì)關(guān)系
從以上分析可見(jiàn)，污染圍城的根本成因在于經(jīng)濟(jì)關(guān)系的扭曲，因而要根治生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，還得從根源出發(fā)，消除經(jīng)濟(jì)關(guān)系中的扭曲之處。
其一，環(huán)境保護(hù)稅在本質(zhì)上是矯正稅；
根據(jù)環(huán)境保護(hù)稅的始創(chuàng)者，著名福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古在100年前的闡述，受外部性的作用，市場(chǎng)存在失靈，損害社會(huì)福利的最優(yōu)化，有必要加以矯正，因此，他提出了著名的“庇古稅”，也就是本文所討論的環(huán)境保護(hù)稅(或者“環(huán)境稅”、“污染稅”等)。后來(lái)的學(xué)者在此基礎(chǔ)上，將環(huán)境保護(hù)稅與其他一般稅種區(qū)別開(kāi)來(lái)，稱(chēng)之為”矯正稅“，其意在于通過(guò)稅負(fù)的形式來(lái)矯正市場(chǎng)失靈和資源配置上的扭曲。
除此之外，環(huán)境稅作為一種矯正稅，還有一層含義，那就是矯正政府失靈。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中扮演守夜人角色的政府，在信息不對(duì)稱(chēng)、利益沖突、不確定性等條件下，其實(shí)也存在失靈的可能，無(wú)法有效地提供社會(huì)所需的公共產(chǎn)品。以環(huán)境保護(hù)為例，政府往往傾向于通過(guò)法律、行政命令等方式來(lái)實(shí)行環(huán)境規(guī)制，但事實(shí)上，命令-控制型的環(huán)境規(guī)制手段在保護(hù)環(huán)境上存在先天不足，并非污染控制的最佳選擇。因此，有必要通過(guò)將環(huán)境保護(hù)與市場(chǎng)本身相結(jié)合的方式來(lái)改善環(huán)境質(zhì)量，比如環(huán)境稅等環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策工具，就能較好地發(fā)揮這樣的效果，從而矯正政府行為本身的失靈之處。
其二，環(huán)境保護(hù)稅有助于理順經(jīng)濟(jì)關(guān)系；
具體而言，環(huán)境保護(hù)稅所要解決的并不是調(diào)節(jié)末端生產(chǎn)者與消費(fèi)者的污染排放，而是從源頭來(lái)根治污染圍城的成因，那就是通過(guò)矯正扭曲來(lái)理順上述幾大經(jīng)濟(jì)關(guān)系。
就地區(qū)間經(jīng)濟(jì)關(guān)系而言，根據(jù)環(huán)境保護(hù)稅法的規(guī)定，在不低于國(guó)家統(tǒng)一稅率的基礎(chǔ)上，各地可以決定本地區(qū)的環(huán)境保護(hù)稅率，從目前的情況看，出于環(huán)境治理的需要，在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)偏重(污染強(qiáng)度較高)的地區(qū)，環(huán)境保護(hù)稅的稅率將會(huì)制定地相對(duì)較高。其結(jié)果是，在這些地區(qū)，環(huán)境保護(hù)稅的稅基和稅額都會(huì)相對(duì)較高，這對(duì)于平衡地區(qū)間經(jīng)濟(jì)關(guān)系，促使產(chǎn)業(yè)進(jìn)行梯度轉(zhuǎn)移，以及優(yōu)化污染密集型產(chǎn)業(yè)的空間分布而言都將發(fā)揮積極的作用。
就央地間經(jīng)濟(jì)關(guān)系而言，通過(guò)費(fèi)改稅，將環(huán)境保護(hù)的收費(fèi)法定化，并明確為中央稅，由中央政府出面征收，這顯然有助于消除之前央地在污染費(fèi)征收上出現(xiàn)地方政府“逐底競(jìng)爭(zhēng)”(Race to the Bottom)，而中央政府的環(huán)保轉(zhuǎn)移支付又不堪重負(fù)的弊病。同時(shí)，根據(jù)環(huán)境保護(hù)稅法，中央政府征收的環(huán)境保護(hù)稅將全部返還地方政府，有助于厘清央地之間的環(huán)保投入情況，使之透明化。在此基礎(chǔ)上，中央政府可進(jìn)一步明確央地各自環(huán)保事權(quán)，統(tǒng)籌各種環(huán)保支出。此外，環(huán)境保護(hù)稅屬于國(guó)稅的規(guī)定，在長(zhǎng)期有助于發(fā)揮其“雙重紅利”功效，平衡財(cái)政支出。在未來(lái)，如能進(jìn)一步理順環(huán)境保護(hù)類(lèi)稅負(fù)結(jié)構(gòu)，歸攏環(huán)境保護(hù)類(lèi)稅負(fù)，提高環(huán)境稅稅率，將有利于改善和調(diào)整央地經(jīng)濟(jì)關(guān)系，為有效的環(huán)境治理奠定基礎(chǔ)。
就產(chǎn)業(yè)間經(jīng)濟(jì)關(guān)系而言，其核心在于，環(huán)境保護(hù)稅將有助于平衡產(chǎn)業(yè)間的失衡發(fā)展關(guān)系，解決出于各種經(jīng)濟(jì)和非經(jīng)濟(jì)的因素，資本資金競(jìng)相投入過(guò)剩產(chǎn)能產(chǎn)業(yè)，造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)總體過(guò)重的現(xiàn)象。環(huán)境保護(hù)稅將加大污染密集型產(chǎn)業(yè)的成本，推動(dòng)其節(jié)能減排，對(duì)過(guò)剩產(chǎn)能和產(chǎn)業(yè)的資金資本形成反向激勵(lì)。
最后，就政府與市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系而言，如前所言，在環(huán)境保護(hù)過(guò)程中，仍有重計(jì)劃(政府)而輕市場(chǎng)(企業(yè))的傾向，環(huán)境保護(hù)稅屬于基于市場(chǎng)的環(huán)境規(guī)制手段，它與排污權(quán)交易構(gòu)成兩大市場(chǎng)激勵(lì)型的環(huán)境經(jīng)濟(jì)規(guī)制手段，有助于理順政府與市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，讓市場(chǎng)進(jìn)一步發(fā)揮其改善資源配置效率的作用，壓縮和改變政府干預(yù)方式，尊重市場(chǎng)和政府職能各自的邊界和規(guī)律，最大程度上克服環(huán)境治理中的無(wú)效因素。
三、環(huán)境保護(hù)稅中的幾個(gè)爭(zhēng)議問(wèn)題
在環(huán)境保護(hù)稅的實(shí)施中，仍存在幾個(gè)問(wèn)題，值得討論。
其一，稅率偏低問(wèn)題；
既然環(huán)境保護(hù)稅是一種矯正稅，理論上，應(yīng)該在稅率上體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的社會(huì)成本，根據(jù)之前筆者的分析文章，當(dāng)前的稅率是從原先污染費(fèi)費(fèi)率水平平移而成，顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于當(dāng)前國(guó)民經(jīng)濟(jì)在環(huán)境保護(hù)上所支付的成本水平。對(duì)此，本文認(rèn)為，當(dāng)前將要實(shí)施的環(huán)境保護(hù)稅率是狹義上的一種庇古稅，將對(duì)諸多經(jīng)濟(jì)關(guān)系形成直接的矯正作用，而實(shí)際上，如果將資源稅以及針對(duì)污染排放的各種經(jīng)濟(jì)金融法律成本都納入進(jìn)來(lái)的話(huà)，形成廣義上的環(huán)境保護(hù)稅，那么，這個(gè)稅率水平將會(huì)逼近全社會(huì)環(huán)境保護(hù)的影子成本。也就是說(shuō)，某種程度上，環(huán)境保護(hù)稅之外的稅種擠占了環(huán)境保護(hù)稅的稅率空間，從而壓低了初期的稅率水平。有理由相信，隨著稅負(fù)結(jié)構(gòu)和關(guān)系的理順，未來(lái)環(huán)境保護(hù)稅稅率水平仍有較大的上升空間，逐步還原出真實(shí)的社會(huì)成本。
其二，稅負(fù)征收和使用問(wèn)題；
在一般的理解中，環(huán)境保護(hù)稅應(yīng)該由地方政府征收，并用于環(huán)保事業(yè)，在環(huán)境保護(hù)稅法中，規(guī)定由國(guó)家財(cái)稅部門(mén)征收，但所有稅收都返還給地方政府。在此必須理解的是，環(huán)境保護(hù)稅是一種矯正稅，對(duì)于資源配置和市場(chǎng)機(jī)制都有著非常重要的優(yōu)化作用，是具有跨地區(qū)和跨市場(chǎng)意義的稅種，必須由中央政府征收。
同時(shí)，環(huán)境保護(hù)稅的征收目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)減排，并不是為了環(huán)境治理，這一點(diǎn)尤為重要，實(shí)現(xiàn)減排功能所征收的稅收理應(yīng)進(jìn)入國(guó)庫(kù)成為國(guó)家財(cái)力，由中央政府進(jìn)行統(tǒng)籌分配和利用，而環(huán)境治理則是一種事權(quán)，這一事權(quán)在央地之間的歸屬取決于其事權(quán)性質(zhì)，屬于跨地區(qū)和市場(chǎng)的環(huán)境治理自然屬于中央政府，反之，屬于地區(qū)和市場(chǎng)內(nèi)的環(huán)境治理則是地方事權(quán)，央地之間各自守土有責(zé)。這一事權(quán)應(yīng)與其他事權(quán)歸攏在一起，最終確定所需財(cái)政開(kāi)支，然后再確定這些開(kāi)支的來(lái)源。當(dāng)然，目前規(guī)定所有環(huán)境保護(hù)稅負(fù)都返回給地方政府，其實(shí)是一種權(quán)宜之計(jì)，其目的在于確保環(huán)境保護(hù)稅制改革的順利推進(jìn)，但從長(zhǎng)期來(lái)看，將環(huán)境保護(hù)稅與環(huán)境治理事權(quán)脫鉤應(yīng)是必然的一個(gè)發(fā)展趨勢(shì)。
其三，征稅對(duì)象為何沒(méi)有納入二氧化碳？
對(duì)于環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)界而言，非常困惑的一個(gè)問(wèn)題是在環(huán)境保護(hù)稅數(shù)百種征稅對(duì)象中為何沒(méi)有二氧化碳，對(duì)此，筆者的理解是，一方面，盡管在國(guó)際上，二氧化碳已經(jīng)作為一種污染物納入到環(huán)境規(guī)制的范圍，但在中國(guó)，二氧化碳的屬性確定問(wèn)題仍有爭(zhēng)議，根據(jù)主要的環(huán)境類(lèi)法律，總體上，都并沒(méi)有明確二氧化碳為一種污染物，因此也就無(wú)法將其納入到環(huán)境保護(hù)稅的征稅對(duì)象中。另一方面，征稅對(duì)象中沒(méi)有二氧化碳并不意味著其排放就沒(méi)有稅負(fù)成本，事實(shí)上，在能源稅的稅種中，已經(jīng)將碳排放的社會(huì)成本部分地納入進(jìn)來(lái)，同時(shí)，從2013年開(kāi)始在全國(guó)7個(gè)省市實(shí)施的碳排放交易市場(chǎng)試點(diǎn)，實(shí)則也將主要的碳排放大戶(hù)納入到一個(gè)配額管理系統(tǒng)，這為制定專(zhuān)門(mén)的碳稅做了很好的準(zhǔn)備工作。在未來(lái)，對(duì)二氧化碳排放征收專(zhuān)門(mén)稅種的可能性要比將其納入到統(tǒng)一的環(huán)境保護(hù)稅體系中來(lái)得更大，也更有效。
四、總之，環(huán)境保護(hù)稅的出臺(tái)旨在理順地區(qū)間、產(chǎn)業(yè)間、央地間以及政府與市場(chǎng)間的各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系，從源頭上解決污染圍城的困局，提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)的長(zhǎng)期有效性。
作者：李志青，復(fù)旦大學(xué)環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心副主任，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，美國(guó)耶魯大學(xué)，加州大學(xué)，德國(guó)康斯坦茨大學(xué)訪(fǎng)問(wèn)學(xué)者，現(xiàn)為復(fù)旦大學(xué)環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心副主任。
